Reati nel settore alimentare. Dalla depenalizzazione all’abrogazione del reato: un pericolo scampato.

Il D.lgs 507/99

Nell’ambito del capo I del titolo I dello schema, l’articolo 1 esordisce dando attuazione alla prima e fondamentale direttiva parlamentare in tema di depenalizzazione, come indicato dalla legge delega 205/99: direttiva che – in aderenza alle accennate caratteristiche del sistema – prevede la trasformazione in illeciti amministrativi di tutti i reati in materia alimentare contemplati dalle leggi speciali, fatta eccezione soltanto per le violazioni di cui agli articoli 5, 6 e(in parte) 12 della citata legge 30 aprile 1962, n. 283 [articolo 3, comma 1,lettera a)].

A tal riguardo – scartata senz’altro l’ipotesi di una modifica puntuale delle singole norme incriminatrici, praticamente inattuabile a fronte dell’elevatissimo numero di fattispecie coinvolte – si è prospettato il preliminare problema della individuazione della più acconcia soluzione tecnica per definire l’area dell’intervento.

Si prospettavano, difatti, due alternative: la prima rappresentata da una elencazione “chiusa” delle leggi recanti le violazioni depenalizzate; la seconda da un generico richiamo al loro oggetto, sostanzialmente reiterativo della formula della legge delega. Entrambe le soluzioni presentavano per altro controindicazioni, con possibili implicazioni negative anche di carattere costituzionale.

L’elenco “chiuso” avrebbe scontato infatti ineluttabilmente, di fronte all’ampiezza ed all’estrema frammentazione dell’apparato punitivo, il rischio della “lacuna” e della connessa insorgenza di questioni di legittimità costituzionale – sotto il profilo del mancato (integrale) rispetto del criterio di delega – riguardo alle disposizioni sanzionatorie non comprese nell’elencazione e che, ciò non dimeno,potessero ritenersi appartenenti all’arcipelago di norme che il Parlamento intendeva depenalizzare. Il generico riferimento alla materia – sebbene corrispondente ad una tecnica già sperimentata in occasione di precedenti depenalizzazioni – avrebbe scaricato per converso sul giudice il compito di identificare in concreto le singole violazioni trasformate in illecito amministrativo, con possibili ripercussioni negative sul piano della certezza del diritto, segnatamente laddove ci si trovi al cospetto di fattispecie criminose dalla incerta oggettività giuridica o a carattere “plurioffensivo” (che tutelino, cioè, accanto agli interessi tipici della materia

alimentare, anche interessi di diversa natura quali, ad esempio, quelli fiscali).

Il Governo, quindi, ritenne di dover ricorrere ad un criterio “misto”, prevedendo,cioè, che la depenalizzazione investisse, in primis, il complesso delle violazionicontemplate dalle leggi indicate in apposito elenco allegato al decreto legislativo,accompagnando tuttavia tale previsione con una norma “di chiusura”, cheestendesse la depenalizzazione stessa anche alle violazioni non comprese

nell’elenco ma comunque attinenti alla materia considerata (fatta eccezione -s’intende – per i reati previsti dal codice penale e dalla legge n. 283 del 1962,così come stabilito dal legislatore delegante).

Tale soluzione presenta, in effetti, il duplice e correlato vantaggio di neutralizzarel’accennato pericolo della lacuna, restringendo, al tempo stesso, i problemiinterpretativi connessi all’individuazione dell’oggetto delle violazioni in un ambitopuramente “residuale” rispetto ad una indicazione comunque largamentecomprensiva.

Procedure operative

Per le sanzioni amministrative pecuniarie, vige un procedimento applicativo dinatura essenzialmente amministrativa, incentrato su una “ordinanzaingiunzione”dell’autorità competente, con l’intervento del giudice ordinario soloa seguito di ricorso di “opposizione” dell’interessato.

Il procedimento amministrativo sanzionatorio principia con un’attività diaccertamento, ad opera dei diversi organi di controllo che operano nel comparto,e la rituale contestazione di un illecito ad un soggetto ritenuto responsabile,segue una fase istruttoria con possibilità per lo stesso soggetto di discolparsiattraverso scritti, documenti e l’audizione personale. A termine di tale fasel’autorità, se ritiene fondato l’accertamento, determina la somma dovuta a titolodi sanzione e ne ingiunge il pagamento, altrimenti emette un’ordinanza motivatadi archiviazione degli atti.

L’autorità competente oltre a decidere sull’esistenza dell’illecito esull’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria si pronuncia suiprovvedimenti cautelari di sequestro che hanno la funzione di vincolare un benee impedirne la circolazione al fine dell’applicazione della sanzione accessoriadella confisca.

Dalla depenalizzazione all’abrogazione del reato: un pericolo scampato

 Il D.lgs. n. 27 del 2021: abrogazione di norme penali in tema di illeciti agroalimentari

Nella Gazzetta Ufficiale n. 60 del 2021, dell’11 marzo scorso, veniva pubblicatoil decreto legislativo n. 27 del 2021, recante “Disposizioni per l’adeguamentodella normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 aisensi dell’articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n.117”. Si trattava di un provvedimento volto a dare attuazione alla legge didelegazione europea 2018, la quale, tra le altre, prescriveva al Governo diadottare uno o più decreti per l’adeguamento della normativa nazionale alregolamento (UE) 2017/625 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15marzo 2017, «relativo ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuatiper garantire l’applicazione della legislazione sugli alimenti e sui mangimi, dellenorme sulla salute e sul benessere degli animali, sulla sanità delle piante nonchésui prodotti fitosanitari», a cominciare dalla «abrogazione espressa delle normenazionali incompatibili e [dal] coordinamento e riordino di quelle residue» (art.12 co. 3 lett. a), legge n. 117 del 2019).

L’art. 18 del decreto legislativo abrogava numerose disposizioni e, tra queste, inparticolare, tutta la legge 30 aprile 1962, n. 283, relativa alla disciplinaigienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e dellebevande, fatte salve le disposizioni di cui agli articoli 7, 10 e 22.

Tale abrogazione non era originariamente prevista dallo schema di decretolegislativotrasmesso alle Camere (A.G. 206). La richiesta di abrogazionedell’intera legge del 1962, unitamente peraltro all’introduzione di sanzioniamministrative, era stata avanzata dalla Conferenza Stato-Regioni.

I reati rientranti nell’orbita della norma abolitrice erano, principalmente, quellielencati nell’art. 5 della legge n. 283 del 1962, costituente la base normativa perla prevenzione e la repressione penale degli illeciti alimentari, laddove vietal’impiego, la vendita o la somministrazione di sostanze alimentari e bevande:

1. a) private, anche in parte, dei propri elementi nutritivi o mescolate a sostanzedi qualità inferiore o comunque trattate in modo da variarne la composizionenaturale;
2. b) in cattivo stato di conservazione;
3. c) con cariche microbiche superiori ai limiti consentiti;
4. d) insudiciate, invase da parassiti, in stato di alterazione o comunque nocive,ovvero sottoposte a lavorazioni o trattamenti diretti a mascherare unpreesistente stato di alterazione;
5. g) con aggiunta di additivi chimici di qualsiasi natura non autorizzati o nonrientranti nelle prescrizioni;
6. h) che contengano residui di prodotti, usati in agricoltura per la protezione dellepiante e a difesa delle sostanze alimentari immagazzinate, tossici per l’uomo.

A tali precetti, il successivo art. 6 annette sanzioni contravvenzionali (arrestofino ad un anno oammenda da 309 a 30.987 euro; arresto da tre mesi ad unanno e ammenda da 2.582 a 46.481 euro quanto alle più gravi violazioni di cuialle lett. d) ed h) e pene accessorie (pubblicazione della sentenza di condanna)escludendo, altresì, in caso di frode tossica o comunque dannosa per la salute,l’applicazione dei benefici della sospensione condizionale e dell’estinzione dellapena per decorso del tempo. L’art. 12-bis completa il quadro sanzionatorioaccessorio attribuendo al giudice, in caso di particolare gravità e di pericolo perla salute pubblica, ovvero di recidiva specifica, di disporre, in sede di condanna,la chiusura dello stabilimento o dell’esercizio e la revoca della licenza odell’autorizzazione.

Era abrogata, altresì, la contravvenzione di cui all’art. 12, che vieta l’introduzionedi sostanze destinate all’alimentazione non rispondenti ai requisiti di legge.Restava in vigore solamente la contravvenzione – di risalente (e rara)applicazione (da ultimo: Sez.6, n. 7118 del 16/1/1979, Mannucci, Rv. 142703-01) – di cui all’art. 10 della l. n. 283 del 1962 – norma espressamente eccettuatadall’art. 18, lett. b), del d.lgs. n. 27 del 2021 – che punisce con l’ammendachiunque produce, vende o mette in commercio sostanze alimentari o carta edimballaggi destinati ad involgere le sostanze stesse od oggetti di uso personaleo domestico colorati con colori non autorizzati.

Come chiarito dalla relazione n. 13/2021 dell’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione, dal 26 marzo 2021, dopo l’ordinario termine di vacatiolegis, sarebbero risultate soppresse le disposizioni penalistico-sanzionatorie dicui agli artt. 5, 6, 12 e 12-bis della l. n. 283 del 1962 finora poste a presidio delcd. ordine alimentare, volto ad assicurare, perseguendo un autonomo fine dibenessere, una protezione immediata all’interesse del consumatore a che ilprodotto giunga al consumo con le cure igieniche imposte dalla sua natura.Il decreto legislativo n. 27 del 2021, infatti, non operava una depenalizzazione,con trasformazione dell’illecito penale in illecito amministrativo, ma una meraabrogazione delle norme penali.In applicazione del principio di retroattività della lex mitior (artt. 3 Cost. e 2,comma 2, cod. pen.), i processi penali ancora pendenti per fatti-reato commessiprima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 27 del 2021 sarebbero stati definiti consentenza di assoluzione perché il fatto non sarebbe stato più previsto dalla leggecome reato (art. 530, comma 1, cod. proc. pen.); per quelli già definiti consentenza irrevocabile di condanna, cessava invece l’esecuzione della pena(principale ed accessoria), con sua revoca da parte del giudice dell’esecuzione,e sarebbero venuti meno gli altri effetti penali della condanna (art. 673 cod.proc. pen.).

Successivamente, in extremis, veniva pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decretoleggen. 42/2021, approvato dal Governo allo scopo di evitare l’abrogazione deireati della Legge 283/62 che sarebbe avvenuta lo scorso 26 marzo con l’entrata

in vigore del citato Decreto Legislativo n. 27/2021. Il decreto legislativo varatodal precedente Governo appariva in controtendenza rispetto alle crescentiesigenze di controllo del settore alimentare, connesse a beni fondamentali comela salute pubblica e non era coerente col disegno di legge attualmente indiscussione in Parlamento per il rafforzamento della tutela penale nel settoreagroalimentare. Gli esperti del settore avevano pertanto chiesto al nuovoGoverno di intervenire urgentemente per evitare il travolgimento di tutti iprocessi pendenti e conclusi.

Com’è noto, la tutela del consumatore in materia agroalimentare era stataarticolata su tre livelli. Accanto alle più gravi fattispecie del codice penale, siaffiancano le contravvenzioni penali della Legge 283/61, di vasta applicazione,riservando le violazioni di minore gravità alla disciplina delle sanzioniamministrative.

Conclusioni

Depenalizzazione significa cancellare un reato, rendere cioè non piùpenalmente rilevante una condotta che in precedenza era tale, ma non sempredepenalizzare significa legalizzare.

Il fatto di cancellare un reato non implica che il comportamento siaautomaticamente diventato lecito. Il più delle volte, alla depenalizzazioneconsegue un diverso trattamento sanzionatorio: così ciò che un tempo costituivareato può essere trasformato in un semplice illecito amministrativo o civile.

Anche se sono in molti a chiedersi il perché alcuni reati vengano depenalizzati,dietro a tali scelte possono nascondersi numerosi vantaggi sia per lo Stato cheper la collettività.

Di Luciano Santin

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